Ensayo sobre la Reforma Política: Un análisis profundo de las propuestas en materia legislativa.

La Reforma del Poder Legislativo

En este apartado contrastaremos la propuesta del Ejecutivo con la de la oposición (y nos referimos concretamente a la izquierda mexicana, dada la proximidad de la iniciativa priista con el statu quo), así como también evaluaremos la efectividad de cada una de ellas.

Las principales propuestas del  Ejecutivo (que estarán sujetas a éste análisis) en materia legislativa  son:

(1)   Disminuir el tamaño de las cámaras de diputados y senadores. De quinientos a cuatrocientos y de ciento veintiocho a noventa y seis, respectivamente.

(2)   Elevar de dos a cuatro por ciento el umbral de votos necesario para que un partido político conserve su registro.

1.1   Conformación del poder legislativo.

De acuerdo con la iniciativa del ejecutivo, el objetivo de reducir el número de legisladores es principalmente “facilitar los mecanismos de negociación y concreción de acuerdos políticos”.  Sin embargo, desde mi punto de vista no hay razón para suponer que en una sociedad plural (en donde es casi imposible que dos individuos compartan el mismo set de preferencias) los acuerdos deban lograrse fácilmente.  Y en este sentido, la Izquierda mexicana señala que “la iniciativa del Ejecutivo Federal dista mucho de ser una propuesta integral, de buena fe, con ánimo plural y democratizador”, más aún dicen, “su propuesta se dedica a descalificar la pluralidad como expresión de la democracia”.

Inclusive, aun cuando la proposición del presidente fuera “de buena fe” como señala la bancada perredista, teóricos como Javier Aparicio[1] afirman que disminuir el tamaño de las cámaras no ocasiona un cambio importante en términos de negociación política, ya que la disciplina partidista implica que el número de “actores relevantes”[2] no se vea modificado con la ausencia de cien diputados (Este argumento es análogo para el caso de los senadores).

Por tanto, queda en evidencia la poca o nula efectividad (en términos políticos) de una disminución en el número de legisladores. Sin embargo aun cuando esta propuesta no cumple con su objetivo inicial (facilitar los acuerdos), desde mi punto de vista es eficaz en términos de ahorro de recursos. 

Por otro lado, la izquierda mexicana (entiéndase por PRD, PT y Convergencia) propone “la adopción de un sistema de representación proporcional pura tanto para la elección de diputados, como de senadores”. Cuyo objetivo es, “lograr la democratización efectiva de la integración de los órganos del poder legislativo, a fin de hacer realidad el paradigma de la proporcionalidad”, es decir, “perseguir el ideal de representación poblacional”.  Pero, ¿un sistema de representación  proporcional garantiza representatividad?

Para responder a lo anterior será necesario formular un indicador de representatividad, y por ello se le pide al lector paciencia ya que esta cuestión se abordará más adelante.

1.2  Registro de Partidos

Según la iniciativa del Ejecutivo Federal, el objetivo de aumentar el porcentaje mínimo de votos para conservar el registro es “garantizar la representatividad social de los partidos políticos, en tanto entidades de interés público, receptoras de recursos del erario y beneficiarias de otras prerrogativas para apoyar sus actividades”. Sin embargo asevero que el umbral de votos no es un buen indicador de representatividad (entendiendo por representatividad la identificación del ciudadano con los partidos) debido a lo limitado de la oferta política. Es decir, con la existencia de barreras a la entrada de nuevos partidos políticos, la gama de opciones es tan limitada que ocasiona que el ciudadano tenga que votar por la alternativa más cercana a su “bliss point” aun cuando la distancia entre éste y el set de políticas públicas del partido en cuestión sea tan significativa como para que el votante no se sienta identificado. Una prueba de esto es el porcentaje tan alto de abstencionismo que hubo en la última elección legislativa (que fue alrededor del 41%).[3] En otras palabras, al limitar la oferta es posible que los ciudadanos no puedan revelar sus preferencias fielmente.

Por tanto, decimos que la propuesta no es eficaz si el objetivo de la misma es aumentar la representatividad. Pero, si la finalidad es asignar recursos de manera óptima entonces resulta conveniente aumentar el mínimo requerido para la conservación de registro ya que de lo contario se desperdician recursos en partidos que sin representar una canasta de políticas públicas concreta, son capaces de alcanzar un 2% de los votos con una buena estrategia publicitaria por ejemplo. Tal es el caso del partido Nueva Alianza en el 2006, que con su campaña “uno de tres” logro sobrevivir en su primera contienda electoral.

1.3  El Debate: Modelo Mayoritario vs Modelo Consensual

En suma, la discusión entre el Ejecutivo y la Izquierda es análoga al debate teórico entre las democracias mayoritarias y las representativas.

Podemos afirmar que las propuestas del Ejecutivo Federal van encaminadas a fortalecer las facultades del presidente, y por ello decimos que esta postura es más cercana a una democracia mayoritaria, la cual tiene como ventajas:

(1)   Mayor flexibilidad legislativa, es decir, lo que el ejecutivo llamaría “facilitar los mecanismos de negociación de acuerdos políticos”. 

(2)   Mecanismos de rendición de cuentas más claros y efectivos, es decir, las mayorías gobiernan y deben ser castigadas o premiadas por ello.

En sentido contrario tenemos la iniciativa de la izquierda mexicana, la cual propone abiertamente adoptar un sistema de representación proporcional puro, es decir una democracia consensual. La principal ventaja de este sistema es:

(1)   Representar una gama más amplia de preferencias colectivas, es decir, lo que la bancada perredista denominaría “perseguir el ideal de representación poblacional”. 

Dado que  no resulta evidente que en México no haya flexibilidad legislativa debido al gran número de reformas constitucionales que se han aprobado desde que se instauró el principio de representación proporcional (parcial), podemos reducir el debate Izquierda-Derecha a un solo aspecto: el “ trade-off” entre representatividad y rendición de cuentas. Pero ¿Es posible establecer una relación positiva entre representatividad y rendición de cuentas[4]? ¿La propuesta de la oposición en verdad garantiza representatividad?

2.     

 La Representatividad como variable Dependiente

En este apartado se dará respuesta a las preguntas anteriores, y con ello se pretende identificar las variables de las cuales depende la Representatividad.

2.1  Representatividad y Rendición de Cuentas

De acuerdo con la literatura se considera que no es posible establecer una relación positiva entre representatividad y rendición de cuentas, por dos principales razones:

(1)   Las decisiones que se toman dentro de una democracia representativa son necesariamente producto de la negociación entre las fuerzas políticas. Por tanto, es más complicado identificar a los responsables y por ende premiar o castigarlos.

(2)   El modelo consensual disminuye el premio para el ganador y el castigo para el perdedor, por tanto los actores tienen menos incentivos para tomar en cuenta las preferencias de los votantes.

Sin embargo desde mi punto de vista, si es posible establecer dicha relación.

En primer lugar, asevero que a pesar de que los resultados sean productos de la negociación, siempre será posible premiar o castigar al partido en el poder. En particular, es posible evaluar la capacidad del presidente para lograr acuerdos.

En segundo lugar afirmo que en una democracia representativa, el ciudadano cuenta con herramientas para garantizar “accountability”. Principalmente son dos:

(1)   El voto. El cual es un mecanismo para premiar el esfuerzo de cada partido para construir acuerdos y llevar el equilibrio lo más cerca posible de su bliss point.

(2)   Las aportaciones monetarias. Este factor no está presente en México ya que los partidos son financiados por el erario público, pero más adelante se insistirá en este punto.

Por tanto, podemos concluir que si bien es falso que  a mayor representatividad mayor accountability. Si es posible afirmar que a mayor rendición de cuentas mayor representatividad, ya que el ciudadano puede identificarse mejor con un partido en la medida en que los incentivos mencionados anteriormente (voto y aportaciones monetarias) funcionan. Es decir, la rendición de cuentas es una variable independiente de la representatividad, pero que a su vez depende de la regla electoral y del financiamiento de los partidos. Matemáticamente,

Representatividad = Accountability (Regla electoral, Aportaciones)

2.2  Representatividad y el Número de Partidos

A pesar de que la izquierda afirma que con un sistema consensual se cumpliría cabalmente con  el ideal de representación poblacional, desde mi punto de vista esto no garantiza representatividad mientras existan partidos políticos sin contenido, es decir, partidos que no representan una canasta de políticas públicas, como Nueva Alianza por ejemplo.

Podrá objetarse que resulta absurdo que un partido que no represente a nadie, aun así gane votos suficientes para conservar el registro. Sin embargo, respondo que esto se debe principalmente a la inconformidad de la sociedad por aquello que los grandes partidos han dejado de hacer. Aunado al hecho de que basta una buena campaña política (como se mencionó anteriormente) y situarse dentro en un punto cercano al “votante mediano” para lograr conservar el registro y con ello recibir recursos del erario.

Entonces el número de partidos políticos no es una variable de la representatividad, debido a que es posible que existan partidos que no representan a nadie. Pero, ¿Cómo asegurar que todo partido político represente los intereses de algún sector de la población?

A esto respondo que sólo a través del auto-financiamiento de los partidos es posible asegurar que todo partido político represente las preferencias de cierto sector ciudadano. Es decir, si los partidos tienen que solicitar apoyo monetario por parte de los ciudadanos, sólo los partidos que realmente representen las preferencias de alguien recibirán recursos.

Por lo tanto, afirmo que la cantidad de dinero que los privados aporten a las campañas políticas si es una variable de representatividad.

En suma,

Representatividad = Accountability (Regla electoral, Aportaciones) + Aportaciones

Por tanto afirmo que la representatividad depende de la rendición de cuentas, la regla electoral y la forma en la que se financian los partidos.[5]

3.      Indicadores

En esta sección se proponen dos indicadores de representatividad, para valorar el impacto que pudiera tener la iniciativa de la oposición.

En primer lugar, proponemos “accountability” como indicador de representatividad.

 Sin embargo es evidente que obtenemos un problema análogo, dada la dificultad que existe para medir esta variable. Un aproximado claramente imperfecto pudiera ser el índice de abstencionismo electoral.

Es decir, sabemos que la rendición de cuentas depende de mecanismos como el voto para premiar o castigar a los gobernantes, por ende, si los ciudadanos no van a votar, no significa que no quieran castigar a un  mal representante sino que no creen en la efectividad de estos mecanismos.

Por tanto, decimos que el porcentaje de abstenciones del total de la votación es un indicador de representatividad. De manera que a mayor porcentaje de abstencionismo, menor representatividad.

En segundo lugar, proponemos las aportaciones privadas.

Decimos que el monto total de las aportaciones dividido entre el número de habitantes, es un buen indicador de representatividad, ya que resulta evidente que la mayoría de los ciudadanos (en particular el ciudadano promedio) sólo harán aportaciones en caso de que se sientan identificados con algún partido. Entonces, todo aquel partido sin oferta política no será capaza siquiera de hacer una buena campaña electoral dado que nadie les dará una transferencia.

Por tanto, concluyo que el índice de aportaciones privadas es un buen indicador de representatividad.

Índice de Aportaciones Privadas (IAP) = Monto total de Transferencias

                                                                                                 Población Económicamente Activa

Se puede objetar que las transferencias privadas dependen del nivel de riqueza del país, y por tanto no es posible concluir que un país es más representativo que otro sólo porque el IAP es mayor. A esto respondo que aunque el índice fuera perfecto, resulta inoperante para el caso mexicano debido a que el gobierno es quién financia a los partidos. Y dado que el objetivo final de este ensayo es valorar las iniciativas de ley antes mencionadas, no profundizaremos en cuestiones técnicas para la mejor formulación del IAP, sin embargo reconozco la importancia y necesidad del perfeccionamiento de este índice.

Conclusiones

Por último haremos un balance general, tanto de las propuestas del ejecutivo federal como de la izquierda mexicana.

(1)   Disminuir el número de diputados a 400, y el de senadores a 96 no representa un cambio significativo para efectos de negociación política, dada la disciplina partidista. Pero si el objetivo real es optimizar los egresos de la federación, entonces resulta efectivo debido a la baja productividad marginal de esos legisladores.

(2)   Aumentar de 2% a 4% el umbral de votos necesario para mantener el registro es una política adecuada, que eleva los costos para evitar que partidos como Nueva Alianza apuesten por una campaña exitosa, y con ello hagan del partido un negocio y no una alternativa en términos de política pública.

(3)   Elegir a todos los legisladores por el principio de representación proporcional no garantiza representatividad “real” si el financiamiento de los partidos políticos sigue siendo costeado por el erario público. Lo que si implica este cambio en la regla electoral es que más partidos pequeños, sin un contenido de políticas públicas bien definido, puedan sobrevivir.

(4)   Pensar que la propuesta del Ejecutivo Federal dará mayor gobernabilidad, mientras que la de la oposición provocará una parálisis política, es simplemente una hipótesis que no se refleja en lo empírico. Basta con observar el número de reformas constitucionales que se aprueban en nuestro país.

(5)   Es posible modelar la representatividad como una variable dependiente de la rendición de cuentas, de la regla electoral, y principalmente de las transferencias monetarias de los particulares.

(6)   Un primer indicador de representatividad, imperfecto pero ilustrativo es el porcentaje de abstenciones del padrón electoral.  Este indicador es, desde mi punto de vista, el más útil para países donde hay financiamiento público de los partidos como en el caso de México.

(7)   Un segundo indicador que a mi parecer es más efectivo, es el monto total de transferencias que los particulares hacen a los partidos políticos. Y en este sentido resulta muy importante poder formular un índice adecuado que mida la representatividad. Sin embargo, ya hemos dicho que esto resulta irrelevante para el caso mexicano.

(8)   Por último, es importante mencionar que ninguna propuesta de esta Reforma Política menciona en algún momento la necesidad de replantearnos la conveniencia de tener un sistema partidista financiado por la federación. Dado que en este escrito, ha que dado claro al menos para al autor, que la dependencia de los partidos del erario impide que los ciudadanos puedan identificarse realmente con algún partido.